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万博研究院:除了新老基建复苏政策更应侧重企业救助和刺激消费

  新冠疫情已经给中国一季度GDP带来了近3万亿元的巨大损失,由于二季度国内需求复苏缓慢、海外需求继续大幅萎缩,上半年中国经济负增长已成定局。考虑到服务业在GDP中占比高达53%,以及消费拉动经济增长60%的实际情况,且疫后经济恢复过程中服务业恢复速度显著落后于制造业、需求面的恢复明显落后于供给面,以及实践中观察到的大量中小微服务业企业、个体工商户由“阶段性停业”转为“止损式关闭”的情况渐增,稳增长、保就业的各项救助和经济复苏政策一定要赶在企业采取“止损式减员”和“止损式关闭”之前尽快出台,重点应该放到扶持服务业和刺激消费两个方面。

  很多人认为中国的民营企业、中小微企业、个体工商户前些年都有一定的积累、“家底厚”,因此有一定的抵御风险的能力,所以不必急于出手救助。而且在实践中也没有观察到企业大批破产倒闭的证据,考虑到疫情受控后各行业早晚都将逐步恢复,“经济韧性很强 ”,因此可以到年中看看情况再说。

  上述思维方式同武汉最初面对疫情的决策思维方式如出一辙。我们来看一下疫情初期武汉市卫健委的公告:12月31日公告“未发现明显人传人现象”,1月3日公告“未发现明显的人传人证据”,1月5日“未发现明确的人传人证据”,1月11日“未发现明确的人传人证据”……有组织行为学专家分析指出,尽管公告措辞悄然从“现象”变成了“证据”,从“明显”变成了“明确”,体现了决策者在小心求证、谨慎决策的过程,但是如果从决策思维模式上早日变为“未排除人传人的可能”,就不会有“万人宴”、高调新年庆祝会等活动,也许造成的损失会小一些。

  事实上“未发现人传人的证据”和“未排除人传人的可能”面对的完全是同一种事实情况,只是背后的决策思维模式不同而已——如果决策者听到汇报说“未发现人传人的证据”,很自然得出一种决策结果;反之,如果面对同样的事实,决策者听到说“未排除人传人的可能”,则很可能导致相反的决策。如今面临着是否要尽快出手救助中小微企业和个体工商户,专家智囊们和相关决策支持部门的思维模式应该是“未发现中小微企业和个体工商户企业大批退出的证据”呢?还是“未排除中小微企业和个体工商户大批退出的可能”?

  显然,说民营企业和个体工商户有“老底”就不会关闭的专家和决策者,肯定完全不了解民营企业和个体工商户在疫情冲击下进退两难的决策心态。就算这些企业前些年都赚过钱,都“老底厚”,现在亏损几个月也未必就会破产而倒闭,但是在连续亏钱的情况下,企业家和个体工商户就不会普遍止损吗?一般先降薪或停产放几个月假,万不得已才会裁人,如果这样还看不到好转的希望、继续亏损,很快就会有大批民营企业、中小微企业和个体工商户及时止损、主动退出市场。那些认为没有看到大量企业破产就不用出手的决策逻辑是脱离实际的,绝大部分市场主体退出都会发生在破产倒闭之前。

  在相关讨论会上,部分专家和决策支持部门甚至认为即便真的看到疫情冲击下大批企业破产倒闭,也不应该“盲目出手”救助,因为在他们眼里,有些企业主动关闭退出也许就是市场经济优胜劣汰呢,就算一些个体工商户关闭了,也许过一段时间另一批个体工商户又起来了呢。民营企业和个体工商户“野火烧不尽,春风吹又生”,这是在很多决策支持部门和地方政府中存在的普遍认识,与中央和国务院一再强调的“保市场主体”的精神是完全相悖的,也是十分不正确的。

  事实上,无论是民营企业和个体工商户,任何市场主体在经历过艰难的成长和发展之后,决定关闭都是企业家最痛苦的决策,一旦做出这样的艰难决定,关闭后短时间就不会再开始了。在一个国家的经济增长中,无论是土地、劳动、储蓄资本、技术等生产要素,还是宏观上的投资和消费需求,都只是经济增长的条件,而要形成真实的经济增长都离不开企业和企业家精神。任由疫情冲击下大量企业主体消失,不仅打击投资和消费需求,更重要的是消灭企业家和企业家精神。一旦市场主体大批量退出,中国的经济增长所遭受的将不再是短期冲击,而是长期影响。

  面对疫情对中国经济的冲击,世界各国除了纷纷大幅降息到零利率、负利率之外,还实施了大规模的救助。德国、新加坡等国家的财政救助政策规模占国内生产总值的比重超过20%,美国、英国、法国、日本、澳大利亚等国的救助规模也在本国GDP的10%以上。上述各国前所未有的经济救助和稳定计划,主要以稳定金融市场、稳定消费和救助企业为主,背后体现了各自对疫情冲击的评估。稳金融、稳消费救助的经济逻辑,无论是救助规模还是救助方向,对我国都具有重要参考价值。

  很多人不理解的是,为什么直接投入相当于本国GDP10%以上的资金,这些国家的经济增长还可能是负的?难道相当于GDP规模10%的救助资金进入经济循环不是应该形成10%的经济增长吗?显然不是,就好像一个人突然生病,若不给他输液,他就会死去,但是输液的结果他也就是躺在床上而不活动——不活动哪里有GDP? 疫情冲击下很多宾馆都无人入住,很多餐馆、酒吧都停止营业,政府如果不输入救助资金,这些企业主自己也会付房租、付利息、付工资,但是肯定亏损压力很大,一旦资金断裂或内心不想再承担更多亏损就会关闭;此时若政府提供了工资补贴、房租补贴或利率补贴后,或许这些企业主就感觉好一些,能坚持到疫情结束后、消费慢慢恢复后。因此很多救助资金虽然十分必要,但是并不产生新消费和新增资本形成,只有新增最终消费或新增资本形成,才带来经济增长。

  这也就是为什么欧、美、日本、新加坡等国家都出台了最低相当于GDP规模10%的刺激计划而我国学者的建议一般认为经济刺激规模在5万亿(相当于中国GDP的5%)左右就够了——因为我们没有考虑疫情冲击下大规模补贴消费者,认为疫情冲击下消费者应该自己“吃老本”;也没有大规模补贴中小微企业和个体工商户,因为它们也可以“吃老本”。假设上述理念和认识从某种程度上也是符合中国国情的,那么疫情中这些实力已经大幅削弱的消费者主体和企业、个体工商户主体,疫后恢复原有消费水平和供给水平的力量就不能高估。

  在这样的前提下,救助和经济刺激的规模一方面要从“六保”的底线思维出发,另一方面则要实事求是地评估损失,测算经济复苏所需的财政和货币政策规模。假定没有新冠病毒疫情,中国一季度的GDP增速应该是6.1%,而疫情造成一季度国内生产总值同比增长-6.8%,则疫情造成一季度的静态经济损失就接近3万亿元。虽然二季度制造业和投资恢复较快,出口受医疗物资出口影响也好于预期,主要受服务业和消费恢复较慢的影响,中国经济能保持同比零增长或小幅正增长,二季度静态损失也接近1.5万亿元。是否有必要完全对冲上半年4.5万亿元的静态损失才能保住市场主体、保住就业稳定?或者经济相向运动的惯性和乘数效应,仅仅对冲上半年的静态损失根本不足以扭转经济向下的局面?这是学术界需要进一步深入探讨的问题。

  从我国应对2008年全球金融危机冲击的实践经验来看,2009年的财政和金融扩张规模超过GDP的15%以上,如此规模的刺激力度才使中国经济在2010年一季度回到全球金融危机之前的增长水平。虽然之后有人因为2011年的通货膨胀和之后的经济下行对四万亿刺激有不少批评,但实际上2011年的通货膨胀主要是猪肉周期造成的结构性的食品通胀,而之后的经济增速持续下行背后的根本原因则是快速工业化和快速城镇化后期的供给结构老化,以及要素供给约束造成的劳动、土地、资本等供给成本的上升,并非都与上述经济刺激计划有关系。

  所以,结合疫情冲击造成的实际损失,参考欧、美、日本、新加坡等国家的财政救助规模,并结合我国历史上2009年曾经的经济刺激规模,本次救助和经济复苏一揽子方案的规模安排5万亿元恐怕是不够的,应以10万亿左右为宜,不低于当前中国GDP总量的10%,不高于2009年的扩张力度,以确保居民就业、保基本民生和保市场主体。

  有数据显示,今年1-2月全国有24.7万家企业倒闭。另有机构测算,虽然一季度官方公布的城镇调查失业率为5.9%,但如果考虑到因疫情冲击失去工作的几千万农民工,实际失业率毫无疑问是两位数,因此保就业的形势已经是前所未有的严峻。如果此时再出现市场主体大批主动退出的情况,保就业和基本民生的任务会面临更加严峻的挑战。

  面对疫情冲击,为什么各国的经济救助计划无一例外地着眼于消费补贴和企业救助,几乎没有哪个国家大搞新基建或老基建,而只有中国学者在新、老基建问题上争论不休?

  首要原因是来自特定经济发展阶段的决策惯性。欧美经济已经是消费主导,投资在经济增长中的占比很小。以美国经济为例,2019年美国GDP增长2.34%,其中个人消费支出对美国GDP增长的拉动达到75%,如果计算上政府消费,消费拉动超过80%,在这种情况下,欧美各国的救助和经济刺激措施瞄准居民消费和企业救助,无疑是符合其本国国情的。那么中国呢?我们的增长结构还是2003年非典时期的投资拉动占69%吗?抑或是2008年资本形成总额在GDP占比53.3%吗?当然不是:在中国2019年的经济增长中,最终消费的贡献率为57.8%,而包括新老基建、房地产投资、企业厂房设备投资在内的所有新增资本形成的贡献率只有31.2%。在这种情况下,再继续刻舟求剑地沿着老方法去扩展基建投资显然已经不符合中国经济增长的结构特征。

  其次是决策体制和决策观念的原因。从决策机制和决策机构上看,我国在安排以项目为中心的固定资产投资方面,一直有比较系统完整的决策机制和机构设置,从财政部门到发改委,到各级地方政府,以及具体的投融资模式,对于投资项目的删选、申报、审批、融资等都有成熟可循的操纵模式和责任机构。相比而言,在给居民发消费券或消费品补贴,或给企业发工资补贴、利息补贴、房租补贴等,虽然在实践上操作难度并不大,但是与各部门和地方政府的观念相去甚远:很多决策部门和地方政府认为补贴中小企业、个体工商户或给中低收入者发消费券等措施会“让钱打水漂”,不如老基建、新基建能留下实实在在的基础设施项目。

  然而,在与部分长期专注于地方基建项目的咨询公司联合调研中,我们发现前期地方专项债项目中,已经存在不少项目申报材料拼凑作假、通过倒算项目现金流夸大收入为项目注水、可行性研究论证走形式、资金到位后闲置或挪用等问题。以上情况的出现固然有管理方面的责任,但是根本原因是经过几十年的投资建设,有市场回报的项目越来越少,加之前期推行PPP方式,对地方的可行项目已经进行了相当深入和彻底的梳理和挖掘,在较短时间内提供大量的可用于专项债投资的项目的确存在较大困难。这种情况也从微观上反应了靠扩张投资已经不符合当前的经济增长结构特征——工业化和城镇化后期,需要政府主导的基础建设投资越来越少,即使地方政府再挖空心思研究,也是巧妇难为无米之炊。

  考虑到传统基建的上述情况,新基建被额外重视。然而从实际可行规模测算,新基建可投资规模不过几千亿,不足以在如此巨大的经济复苏计划中担当大任。不仅如此,按照国务院发展中心原副主任刘世锦先生的观点,新基建中很多数字基建项目公共属性不足,且不确定性高,应该由企业来投资而非政府主导。最后,不论是新基建还是老基建,项目从申报到发行再到形成实物投资、进入经济循环,最少也要几个月的时间,对于扩大内需有些“远水不解近渴”,不如刺激消费的效果更加立竿见影。

  在这样的背景下,应及时告别传统思维定势,把握新时期经济增长的结构特征,在不忽视新、老基建拉动作用的同时,尽快启动以企业救助和稳消费为重点的一揽子经济复苏计划。在扩大有效投资方面,不管是新基建还是老基建,只要符合经济发展需要就可以实事求是地扩大投资,其中老基建规模占比高、政府主导,新基建弹性大、市场主导;在扩大消费方面,考虑到老消费的需求刚性,可以通过发放消费券等方式加以引导,以尽快恢复到正常水平;而对以5G手机和新能源汽车为主的新消费,不仅符合未来经济结构升级的方向,而且上下游产业链长,乘数效应大,应安排万亿以上新消费补贴,给5G手机、新能源汽车以相当于总价20%的消费补贴,可带动3万亿以上的新消费增长。

  在刺激新消费的同时,还需要进一步加大企业的救助力度。建议免除小微企业、个体工商户一定比例的贷款利息,免除部分由财政负担;房租补贴方面,建议对小微企业、个体工商户直接进行房租补贴,补贴时间不超过3个月;还可以对符合一定条件的困难小微企业和个体工商户发放一定的员工工资补贴。以上补贴可以不超过之前年度一定时期缴纳的税款总额为限。

  四、经济复苏计划资金来源应优先考虑财政赤字,应适当控制地方专项债、特别国债规模,防止经济失衡

  如前文所述,从融资结构来看,地方专项债发行过多、过快,在实践中已经遇到项目不足的问题。此外,地方专项债项目全部由政府主导,一般会带动2到3倍的银行信贷资金,这必将进一步挤压民营企业融资,使原本已经失衡的融资天平更加倾斜。

  有数据显示,现在银行业贷款余额中,民营企业贷款只占约25%;在商业银行授信额度中,民企的银行授信额度仅约为国企的1/10;在发债方面,2019年以来,国企发债融资规模是民企的13倍多。2020年以来,已经决策安排的专项债发行额度已经达到2.29万亿元,若按照某些建议进一步扩张,全年有可能近4万亿元,将带动10万亿元以上的银行信贷配套资金,如此增量巨额资金流向国有部门,必将造成民营信贷额进一步减少,导致已经倾斜的融资天平更加严重失衡。在民营经济贡献80%以上的城镇就业的情况下,进一步严重倾斜的融资天平,必将造成严重的宏观经济失衡。

  从融资结构和资金投向相匹配的原则看,地方专项债、特别国债都有还本付息的要求,更适合扩大投资。只有扩大一般财政赤字的资金,才能够用来补贴消费者、发放企业救助补贴等,更符合中国当前消费拉动的经济增长结构特征。

  总之,无论从融资结构平衡出发,还是从财政资金投向更符合增长结构特征出发,都应该对2020年全年新增地方专项债、特别国债的发行规模适当控制,在优先次序上尽量多用财政赤字和特别国债,少用地方政府专项债,剩下的资金缺口,可通过加大国企分红力度、国有股权划转、国有基础设施发行REITS等方式来解决。

  最后,需要特别强调的是,在任何国家的经济救助和复苏计划中,财政扩张都必须有货币宽松政策相配合。按照马克思关于社会平均利率的一般原理,利息是社会平均利润率的一部分——如今,受疫情影响很多行业的社会平均利润率都已经大幅下降甚至为负,此时若继续特立独行、在全球全部大幅降息的背景下仍然不大幅下调存贷款利率,已经严重不符合经济规律。考虑到海外新冠病毒确认感染人数依然在攀升,5月底确诊病例将超过500万,预计9月份全球感染人数有可能达到1000万,经济复苏任重而道远,建议应该尽快大幅降低存贷款利率,并早日推出一定规模的、与增长结构相匹配的救助与经济复苏计划

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